Правовые новости на портале Банк Законов
 

Административно-процессуальная юрисдикция органов прокуратуры

14.07.2017

Возложенная на органы прокуратуры Республики Беларусь функциональная обязанность по участию в рамках предоставленной законодателем компетенции в административно-деликтном процессе вызывает необходимость в проведении исследования правовой сущности административно-процессуальной юрисдикции органов прокуратуры, так как в отечественной и зарубежной юридической литературе практически отсутствуют специальные работы, касающиеся обозначенной компетенции прокуратуры.

Правовой статус прокурора в административно-деликтном процессе Республики Беларусь регламентирован предписаниями статьи 125 Конституции Республики Беларусь, Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - ПИКоАП), Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” (далее - Закон о прокуратуре) и иных нормативных правовых актов, в том числе приказов Генерального прокурора Республики Беларусь.

ПИКоАП является единственным законом, устанавливающим для прокуратуры, других государственных органов, иных организаций и должностных лиц, ведущих административный процесс, а также для иных участников процесса единый и обязательный порядок ведения административного процесса. Наряду с этим при определении административно-процессуальной юрисдикции органов прокуратуры следует учитывать, что ПИКоАП отдает предпочтение общепризнанным международным принципам и стандартам. Так, в части 3 статьи 1.1 ПИКоАП значится, что “если вступившими в силу международными договорами Республики Беларусь предусмотрены иные правила, чем те, которые установлены настоящим Кодексом, применяются правила международных договоров”.

Непосредственно правовому положению прокурора в административно-деликтном процессе посвящен ряд статей ПИКоАП, а именно: статьи 2.15, 14.6, 18.7, 20.3, закрепляющие содержание такого принципа административно-деликтного процесса, как прокурорский надзор за исполнением законов при ведении административного процесса и исполнения административного взыскания; положения статьи 2.4, фиксирующие гарантии неприкосновенности личности в административно-деликтном процессе; нормы статей 3.29 и 3.30, указывающие на полномочия должностных лиц прокуратуры по осуществлению административно-деликтного обвинения лиц; предписания статей 7.2, 12.1, 12.9, 12.11 и 12.12, детализирующие институт обжалования и опротестования действий и решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, в том числе и постановления по делу об административном правонарушении; статьи 8.4, 8.9, 10.13, предоставляющие прокурору полномочия по санкционированию производства процессуальных действий и применения мер обеспечения административно-деликтного процесса, и т.п.

Анализ содержания приведенных выше правовых предписаний ПИКоАП, а также представленных в теории прокурорского надзора взглядов о функциональном спектре деятельности прокуратуры [1, с. 21; 2, с. 60 - 66] позволяет утверждать, что в рамках административно-деликтного процесса прокуратура Республики Беларусь выполняет три функции - функцию прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административного процесса и исполнения административного взыскания, функцию административно-деликтного (административного) обвинения (преследования) лиц, совершивших административные правонарушения и функцию участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Первая из названных функций является, безусловно, общепризнанной и традиционной в деятельности прокурора, вторая и третья на данном этапе правового и организационного развития деятельности органов прокуратуры - вспомогательными и сопутствующими основному предназначению прокуратуры - осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законодательства на территории Республики Беларусь.

В соответствии с ПИКоАП реализация всех функций в административно-деликтном процессе осуществляется должностными лицами прокуратуры - прокурорами. Вместе с тем в административно-процессуальном законодательстве однозначно не указывается, какие именно из должностных лиц прокуратуры вправе выступать в качестве прокуроров в той или иной правовой ситуации, ибо в ПИКоАП отсутствуют правовые нормы, разъясняющие содержание применяемых отдельных терминов, в том числе и термина “прокурор”.

В подавляющем большинстве случаев законодатель в статьях ПИКоАП использует категорию “прокурор”. Лишь в статье 10.13 “Осмотр” ПИКоАП применено словосочетание “прокурор или его заместитель”, а в статье 14.6 “Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, исполняющими постановления о наложении административных взысканий” ПИКоАП - “Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры”. Вследствие изложенного в каждом конкретном случае при необходимости определения непосредственного субъекта (носителя) прокурорских полномочий следует наряду с нормами ПИКоАП руководствоваться Законом о прокуратуре (определяющем, что под прокурором понимаются действующие в пределах своей компетенции Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры, в том числе транспортные прокуроры, их заместители и помощники, советники, начальники структурных подразделений органов прокуратуры и их заместители, старшие прокуроры и прокуроры структурных подразделений органов прокуратуры), приказами и указаниями Генерального прокурора Республики Беларусь, иными нормативными правовыми актами в сфере прокурорско-надзорных отношений. В дальнейшем в целях совершенствования правового регулирования ведения административно-деликтного процесса представляется необходимым дополнить ПИКоАП целевой статьей, посвященной разъяснению содержания основных терминов и понятий, используемых в процессуальном законе.

Переходя к анализу первой из названных функций, отметим, что его следует, на наш взгляд, проводить по таким критериям, как задачи органов прокуратуры, предмет и объект прокурорского надзора, полномочия прокурора при осуществлении данного вида деятельности [3, с. 8 - 47]. Приоритетная задача органов прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в рамках административно-деликтного процесса определена в Законе о прокуратуре, ПИКоАП, приказах и указаниях Генерального прокурора Республики Беларусь. Она заключается в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административно-деликтного процесса и исполнении административных взысканий в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, а также охраняемых законом общественных и государственных интересов.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административно-деликтного процесса и исполнении административных взысканий является точное и единообразное исполнение судом, органами и должностными лицами, ведущими административный процесс и исполняющими административные взыскания Конституции Республики Беларусь, ПИКоАП, Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - КоАП), иных нормативных правовых актов в сфере административных и процессуально-административных отношений.

В качестве объектов прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административного процесса выступают органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях и вести подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению. При этом следует учитывать, что суды (судьи) не относятся к числу объектов прокурорского надзора, так как прокуратура осуществляет надзор за соответствием закону постановлений суда по делам об административных правонарушениях в рамках самостоятельного направления деятельности, а именно прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений и соблюдения законодательства при их исполнении.

Круг поднадзорных прокуратуре органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, довольно широк. Он очерчен в части 1 статьи 3.1 ПИКоАП.

Если вести речь об объектах прокурорского надзора, следует также иметь в виду, что в соответствии с частью 2 статьи 3.1 ПИКоАП кроме выше перечисленных органов дела об административных правонарушениях вправе также рассматривать в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 3.29 и частями 3 и 3-1 статьи 10.3 ПИКоАП, должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях.

Объектами прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении административных взысканий являются должностные лица органа, ведущего административный процесс, на которых ПИКоАП возложено исполнение административных взысканий, судебные исполнители, уполномоченные лица органов внутренних дел, уполномоченные лица Белорусской инспекции речного судоходства, уполномоченные лица Государственной инспекции по маломерным судам, органы внутренних дел, должностные лица органа, выдавшего специальное разрешение (лицензию) (ст. 15.1, 15.2, 16.1, 17.1, 18.1, 19.1, 20.1 и 21.1 ПИКоАП).

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при ведении административного процесса изложены в статье 2.15 “Прокурорский надзор за исполнением законов при ведении административного процесса” ПИКоАП. В соответствии с данной статьей, осуществляя надзор за ведением административного процесса, прокурор в пределах своей компетенции требует от должностного лица органа, ведущего административный процесс, представления материалов об административном правонарушении; дает органу, ведущему административный процесс, письменные указания по делу об административном правонарушении; санкционирует производство процессуальных действий и применение мер обеспечения административного процесса в случаях и порядке, установленных ПИКоАП; проверяет законность применения административного задержания физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, и иных мер обеспечения административного процесса, а также наложения административных взысканий; освобождает своим постановлением физическое лицо, незаконно подвергнутое административному задержанию; отменяет своим постановлением противоречащие законодательным актам постановления о производстве процессуальных действий и применении мер обеспечения административного процесса, за исключением постановлений, вынесенных судом; опротестовывает противоречащие законодательным актам постановления по делам об административных правонарушениях; поручает органу, ведущему административный процесс, подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению (по административным правонарушениям, протоколы по которым не составляются прокурором); истребует из соответствующих суда, органа, ведущего административный процесс, дела об административных правонарушениях; приостанавливает исполнение вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, за исключением постановлений о наложении административного взыскания в виде административного ареста или депортации; отменяет своим постановлением в случаях, предусмотренных ПИКоАП, постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное органом, ведущим административный процесс, по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению.

Поручения, постановления и указания прокурора по делу об административном правонарушении направляются органу, ведущему административный процесс, и подлежат рассмотрению и исполнению в срок, установленный прокурором.

Ряд отдельных полномочий прокурора при осуществлении надзора при ведении административного процесса содержится в иных правовых нормах, в частности в статье 14.6 ПИКоАП, в статье 27 Закона о прокуратуре и т.п.

Административно-деликтное обвинение прокуратурой лиц как самостоятельное функциональное явление, требующее отдельного изучения, сравнительно недавно вызвало к себе научный интерес в академической среде [4]. Данная функция является малоизученной и неустоявшейся с точки зрения теории прокурорского надзора и правовой регламентации деятельности прокуратуры Республики Беларусь. Однако мы убеждены на основании анализа процессуально-деликтного законодательства в ее осуществлении органами прокуратуры. Реализация анализируемого направления деятельности прокуратуры способствует выполнению задач по защите человека, его прав и свобод, законных интересов, прав юридических лиц, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка, а также защите установленного правопорядка от административных правонарушений и предупреждению административных правонарушений.

В отечественном административно-деликтном процессе, как усматривается, анализируемая функция реализуется посредством двух форм - в форме непосредственной подготовки прокурором дела об административном правонарушении к рассмотрению и в форме возбуждения административного процесса.

В первом случае прокурор выступает как полноправный орган, наделенный правом вести административный процесс. При наличии соответствующих поводов (как правило, при непосредственном установлении прокурором признаков административного правонарушения) и оснований для начала административного процесса (т.е. достаточных данных, указывающих на признаки административных правонарушений, если при этом отсутствуют обстоятельства, исключающие административный процесс) прокурором составляется в отношении лица протокол об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 3.30 ПИКоАП прокурор вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.6, 9.10, 9.13, 9.16, 9.19, 17.11, 21.9, 21.10, 22.10, 23.16, 23.18, 23.25, частью 2 статьи 23.26, статьями 23.37, 23.38, частью 1 статьи 23.54, частью 2 статьи 23.58, статьями 23.79 - 23.83, 24.3, частью 3 статьи 24.10, статьями 25.2 - 25.4, частью 2 статьи 25.8 КоАП, вне зависимости от осуществляемого им вида деятельности, в рамках которого выявлены признаки административных правонарушений (прокурорского надзора, координирующей функции, предварительного расследования и т.п.). В отношении иных административных правонарушений - только при осуществлении надзорных функций.

Содержание протокола об административном правонарушении, составляемого прокурором, должно соответствовать всем положениям процессуального закона. Протокол подписывается прокурором, а также по общему правилу правонарушителем, которому вручается копия протокола (ст. 10.2 ПИКоАП).

Перечень должностных лиц прокуратуры, полномочных на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению, в соответствии с предписаниями части 2 статьи 3.29 ПИКоАП определен внутриведомственным правовым актом. Согласно приказу Генерального прокурора Республики Беларусь от 06.09.2007 N 32 “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административного процесса” он включает всех прокуроров, т.е. Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и помощников, советников, начальников структурных подразделений органов прокуратуры и их заместителей, старших прокуроров и прокуроров структурных подразделений органов прокуратуры.

Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению осуществляется прокурором в порядке, предусмотренном главой 10 ПИКоАП. По ее завершении при отсутствии оснований для прекращения дела об административном правонарушении дело направляется для рассмотрения по существу в соответствующий суд (статья 3.2, часть 3 статьи 3.1 ПИКоАП). Прокурор, направивший административное дело в суд, вправе принять участие в рассмотрении дела судьей (ч. 1 ст. 3.29, ч. 4 ст. 11.4 ПИКоАП).

Реализация прокурором функции административного обвинения возможна также, на наш взгляд, посредством вынесения в отношении субъекта административного правонарушения в порядке и при соблюдении условий, предусмотренных частью 2 статьи 3.1, частью 3 статьи 3.29, частью 3 статьи 10.3 ПИКоАП, постановления о наложении административного взыскания за совершение административных правонарушений, которое вступает в законную силу с момента его вынесения.

К такой форме административно-деликтного обвинения лиц, как возбуждение административно-деликтного процесса в отношении лица, прокурор прибегает в тех случаях, когда сам не вправе составлять по выявленным административным правонарушениям протоколы об административных правонарушениях. В подобной ситуации в соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 2.15 ПИКоАП прокурор поручает органу, ведущему административный процесс, осуществить подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению.

Требование к форме и содержанию поручения процессуальным законодательством не определены. Вместе с тем в этом плане должны быть задействованы предписания Закона о прокуратуре. В соответствии со статьей 40 Закона о прокуратуре поручение может быть дано в форме постановления. Указанное, однако, не исключает возможность оформления поручения посредством самостоятельного процессуального акта “Поручение прокурора”. В обоих случаях в поручении прокурором отражаются сведения об источнике информации об административном правонарушении, о признаках состава административного правонарушения и т.п.

Функция участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях по сравнению с двумя рассмотренными выше функциями наиболее слабо выражена в действующем правовом поле. О существовании подобной функции позволяют утверждать нормы части 1 статьи 3.29, части 4 статьи 11.4 ПИКоАП, указывающие, что должностное лицо органа, ведущего административный процесс, в нашем случае прокурор, направившее дело об административном правонарушении на рассмотрение, может участвовать в его рассмотрении, если ходатайствует об этом, а также давать объяснения и представлять доказательства по делу об административном правонарушении.

Таким образом, прокурор вправе принимать участие в рассмотрении дела об административном правонарушении судом. Исходя из правового статуса прокуратуры как органа, осуществляющего прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, полагаем, что прокурору следует предоставить возможность принимать участие в рассмотрении всех дел об административных правонарушениях независимо от того, направлял он сам непосредственно дела об административных правонарушениях на рассмотрение либо это сделали иные должностные лица органов, ведущих административный процесс. Кроме того, необходимо дополнить ПИКоАП нормами, детализирующими правовой статус прокурора в ходе участия в рассмотрении судом дела об административном правонарушении.

Подводя итог проведенному исследованию по проблеме административно-процессуальной юрисдикции органов прокуратуры, отметим, что ее содержание, на наш взгляд, представлено тремя функциональными направлениями деятельности прокурора: функцией прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административного процесса и исполнения административного взыскания; функцией административно-деликтного обвинения лиц и функцией участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Содержание и объем указанных функций неравнозначен между собой и требует дополнительных научных исследований с точки зрения повышения эффективности деятельности органов прокуратуры в рамках административно-деликтных правовых отношений.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Гальченко, А. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях / А.Гальченко // Законность. - 2014. - N 2. - С. 20 - 25.

2. Насонов, Ю.Г. О недостатках правового регулирования участия прокурора в административном судопроизводстве / Ю.Г.Насонов, В.С.Выскуб // Вестник академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2015. - N 5. - С. 60 - 66.

3. Мезинов, Д.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы Особенной части: учеб. пособие / Д.А.Мезинов. - Томск: изд-во НТЛ, 2011. - 132 с.

4. Григорьев, В. К 20-летию Закона о прокуратуре / В.Григорьев, А.Победкин // Законность. - 2016. - N 6. - С. 22 - 23.


Читайте также:
- Специфики возбуждения уголовных дел частного обвинения


Главная страница
 
Курсы валют НБ РБ

Валюта

14.06

15.06

EUR

17224

17224

USD

15345

15345

RUB

280.23

280.23

Реклама
Обмен баннерами

Статистика